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《法学家》2021年第5期 | 冯辉:地方金融的央地协同治理及其法治路径



作者 | 冯辉(对外经济贸易大学国家对外开放研究院研究员、对外经济贸易大学法学院教授)来源 |《法学家》2021年第5期“专论”栏目。因篇幅较长,已略去原文注释。


目录

一、问题及其意义

二亚洲彩票平台、央地关系:地方金融监管体制约束的新视角

三、央地关系视角下我国地方金融监管现状的反思

四、央地协同治理框架下地方金融监管的法治路径

结 语


一、问题及其意义

  地方金融组织蕴含的系统性风险事关金融市场整体的稳定与安全,地方金融监管已成为当前我国金融监管体制改革亟须解决的核心任务之一。国务院2014年颁布的《关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见》(以下简称《2014意见》)提出应界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任,中共中央和国务院2017年颁布的《关于服务实体经济、防控金融风险亚洲彩票平台、深化金融改革的若干意见》(以下简称《2017意见》)也界定了小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场亚洲彩票平台、典当行、融资租赁公司、商业保理公司亚洲彩票平台、地方资产管理公司等7类金融机构和辖区内投资公司、农民专业合作社亚洲彩票平台、社会众筹机构亚洲彩票平台、地方各类交易所等4类组织为地方金融组织。但实践中,中央目前对地方金融监管的认知和行动主要停留在制定集权管控性的监管规则并压实地方金融监管职责上亚洲彩票平台亚洲彩票平台,即要求地方政府明确监管机构亚洲彩票平台、补充地方监管细则并严格执法亚洲彩票平台,而对地方金融组织的现实处境、地方政府在地方金融监管中的多元化诉求以及中央监管规则在地方金融监管实践中遇到的问题等均缺乏全面洞察和有效回应亚洲彩票平台。地方在监管能力尚不成熟的情况下迫于地方金融产业的现实需要而不时突破中央监管规则,对地方金融产业及整个金融市场造成了巨大隐患。


  解决地方金融监管存在的问题不能依靠立法主义,既有的监管规则体系已经足够庞大亚洲彩票平台,也不能仅依靠权责一致的理想塑造独立的地方监管权。随着各地方监管机构的陆续成立以及地方人大的监管立法日益增多亚洲彩票平台,形式意义上的权责一致已具备实体基础。但地方金融组织并不独立于中央监管亚洲彩票平台,所以地方金融监管的绩效不取决于地方监管权是否独立亚洲彩票平台,而取决于在实质意义上能否处理好与中央金融监管的关系。本文认为亚洲彩票平台,央地关系构成了我国地方金融监管根本性的体制约束亚洲彩票平台,央地关系失衡、缺乏协同治理及其相应的法治化安排,是地方金融系统性风险不断累积并时有迸发的症结亚洲彩票平台亚洲彩票平台。唯有从央地关系的角度对地方金融监管进行反思与整合并提出相应的对策亚洲彩票平台,方能从根本上完善地方金融监管体制,并对我国央地关系的整体改革有所裨益。



二、央地关系:地方金融监管体制约束的新视角

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  在理论上,央地关系对地方金融的影响隶属于上层建筑与经济基础的关系范畴。现实而言亚洲彩票平台,央地关系既是国家结构的重要特征,也是经济与社会治理中的内生因素。规则与功能意义上的央地关系主要涉及两方面:一是央地分权亚洲彩票平台,二是分权基础之上的地方竞争亚洲彩票平台。在完全集权制的央地关系模式下,不存在地方金融监管的问题。但即使央地之间存在分权亚洲彩票平台,如果地方之间没有竞争或竞争缺乏法律或政制层面的依据亚洲彩票平台,地方金融监管就转化为对中央监管规则的执行,也不存在复杂且相对独立的地方金融监管问题。


  从央地分权的角度来看亚洲彩票平台,分权是地方金融及其监管的制度基础,但也导致其日趋超越中央金融监管机构的预设。分权促进地方对金融产业的依赖、加剧地方金融的系统性风险亚洲彩票平台,迫使中央介入亚洲彩票平台。逻辑上,无论是否分权,中央负有金融监管职责,地方金融组织并不独立于中央金融监管亚洲彩票平台。对于地方金融组织来说,即使限定经营地域或业务范围,如《天津市小额贷款公司管理暂行办法》规定在天津市注册成立的小额贷款公司不得在天津市辖区外经营业务,其行为外部性仍足以引发系统性风险亚洲彩票平台,迫使中央监管介入。实践中,对地方金融监管的重视直接源于地方金融的快速发展累积的系统性风险隐患。出于缩短监管链条亚洲彩票平台、强化机构及行为管控、及时处置突发事件等提高监管效率和能力的考虑,中央监管机构需要地方金融监管,尤其是在其力有不及的新兴金融市场。但地方金融监管的发展却不断超出中央短期化、功利化的预设。1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》(以下简称《分税制决定》)对央地分权及地方利益的制度化承认,极大地促进了金融地方化的广度和深度,也塑造了地方政府对金融监管的独立认知亚洲彩票平台。对于中央监管机构来说,风险控制在价值序列上优于产业利益——尽管产业利益事实上会构成监管的重要约束;但对于地方政府来说,金融监管无法独立于金融产业利益,二者在价值序列上无法分割和截然排序。这也导致我国央地分权实践中常见的治乱循环在地方金融监管领域屡见不鲜,其根源在于中央主导的央地分权模式下,分权的制度安排缺乏法治化的保障与调整亚洲彩票平台。


  从地方竞争的角度来看,竞争加剧了不同地方政府对金融监管的差异化认知以及对中央监管规则的选择性适用,这促使中央强化地方监管责任并改变自身的监管策略亚洲彩票平台?亚洲彩票平台!斗炙爸凭龆ā芳だ胤秸平鹑诓道嬲箍赫?,金融的产业价值不止于利税和就业亚洲彩票平台,更是推动实体经济发展、提升地方政府本身投融资能力的利器。在理论上,地方竞争渗入金融监管的主要弊端是产生洼地效应而引发市场的监管套利,但实体经济基础、金融产业的集群效应和规模效应等市场因素的选择功能可以有效抑制监管套利。地方竞争的实际影响在于亚洲彩票平台,地方金融产业利益放大了地方独立的利益诉求,促使其对中央监管规则倾向于选择性适用,特别是在中央监管力有不及的领域放松监管。监管的投机心理形成公地悲剧的隐患亚洲彩票平台,从而与中央金融监管的立场与诉求出现冲突。但是在监管对象超越监管能力的客观约束下,中央监管机构只得收缩监管战线、强化对地方金融的底线性监管和系统性风险控制亚洲彩票平台,同时延缓和弱化对地方监管机构的分权并强化后者的属地责任,包括行政许可、处罚等机构及行为监管职责,以及对投资者的救济及赔偿等维稳义务。与央地分权类似亚洲彩票平台,地方竞争因缺乏法治约束而滋生的不确定性亚洲彩票平台,导致央地金融监管策略之间的博弈具有浓厚的投机色彩,加剧了地方金融监管的复杂性亚洲彩票平台。


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  从地方金融组织监管实践的演变中,能更加直观地理解央地关系作为地方金融监管体制约束的意义和路径。整体而言,地方金融组织是央地分权的产物亚洲彩票平台,产业发展也受限于央地分权的程度,包括中央对分权的态度?!斗炙爸凭龆ā芬约巴晔凳┑摹豆裨汗赜诮鹑谔逯聘母锞龆ā罚ㄒ韵录虺啤督鸶木龆ā罚┧茉炝朔鲜谐【霉媛梢蟮难氲毓叵笛侵薏势逼教?,地方政府在分权和竞争的激励下大力发展金融产业以推动经济增长亚洲彩票平台。改革初期,金融领域负外部性最大的无疑是银行业(吸收公众存款)亚洲彩票平台亚洲彩票平台,因此其受中央金融集权管制的程度最深,这也是为何管制非法吸存”“非法集资的法律法规及公共政策至今仍然密集且多由中央颁布的原因。在这种背景下,地方金融的早期形态表现为尚未得到中央监管重视的信托亚洲彩票平台、证券、保险、期货等。但上述金融产业的规模及外部性日益扩大,中央集权管制随之强化亚洲彩票平台。但《分税制决定》启动的分权格局和《金改决定》内涵的金融市场化改革已不可逆转,加上日趋激烈的地方竞争,促使地方政府开启新一轮的跑马圈地。小额贷款、融资担保、融资租赁、投资、众筹亚洲彩票平台、交易所等地方性金融组织或类金融组织不断涌现,在扩大地方金融产业的同时也累积新的风险,而且与传统金融产业中的风险相叠加,对中央金融监管形成日益严峻的压力亚洲彩票平台。监管难度的增加与监管能力的限制迫使中央不得不强化地方的金融监管职责,从而形成对地方金融的双重监管亚洲彩票平台;而央地双方在监管立场和行为约束上的差异,导致了地方金融监管的复杂性。综上,从地方金融监管问题的发生来看,地方金融本质上并非通过注册地、营业范围等商事行为要素加以界定亚洲彩票平台,而是央地分权、地方竞争及金融体制改革的产物。其中,地方对金融产业的利益诉求及因此在中央金融集权监管下的博弈,构成了影响地方金融监管范围及内容的关键因素。


  以小额贷款公司为例,在2008年央行和原银监会颁布《关于小额贷款公司试点的指导意见》(以下简称《小额贷款公司意见》)之前亚洲彩票平台,其已成为最为普遍和活跃的地方金融组织之一。特别是其与P2P(个体网络借贷)融合形成的网络借贷,成为公众投资理财亚洲彩票平台、民间借贷的主要形式,也成为非法吸存集资诈骗的主要源头?!缎《畲罟疽饧非康餍《畲罟?/span>“只贷不存、对其资金来源以及资金运用严格管制,体现出中央金融监管的从严管控思维。但是监管全国范围内的小额贷款公司显然超出了原银监会的能力范围亚洲彩票平台,因此不得不引入地方金融监管亚洲彩票平台?亚洲彩票平台!缎《畲罟疽饧访魅饭娑?/span>“凡是省级政府能明确一个主管部门(金融办或相关机构)负责对小额贷款公司的监督管理,并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的,方可在本?。ㄇ?亚洲彩票平台、市)的县域范围内开展组建小额贷款公司试点亚洲彩票平台,开启了法定意义上地方金融监管以及监管职权与风险处置责任相捆绑的监管模式样本。但这种功利主义的监管分权蕴含着比较明显的责任转嫁色彩,中央金融监管出现模糊和缺位亚洲彩票平台,应有的监管规则供给不足,导致整体监管绩效大打折扣亚洲彩票平台?!缎《畲罟疽饧钒洳己?,中央监管机构迟迟未颁布更加正式亚洲彩票平台、明确的监管规则亚洲彩票平台,期间不少地方在试点过程中频频突破该意见对小额贷款公司的监管精神亚洲彩票平台,特别是在其融资和业务范围问题上不断放松监管,且对产业壮大的刺激效果显著。同时,在缺失监管规则的情况下,P2P陆续从简单的中介机构发展为集中介亚洲彩票平台亚洲彩票平台、借贷亚洲彩票平台、资产管理等众多业务为一体的混业金融组织。从结果来看亚洲彩票平台,这种情况应该影响了中央监管机构的判断亚洲彩票平台,一度导致其监管标准出现模糊,并对其中存在的风险控制盲区缺乏及时回应。小额贷款公司的网络化迅猛发展并且与混业化的P2P机构纠缠不清,在滋生众多违法犯罪及**件后,迫使中央监管机构从2016年开始对P2P及小额贷款公司实施整治亚洲彩票平台。


  总体而言,《分税制决定》以及《金改决定》构成了中央的行为约束,也铸就了地方金融及其监管的日益成型亚洲彩票平台。而央地双方对金融产业及其监管的差异性认知及诉求亚洲彩票平台,尤其是金融监管分权的制度安排缺乏法治的规范和保障亚洲彩票平台,导致央地关系成为具有基础作用的不确定因素,构成地方金融监管绩效的体制性约束亚洲彩票平台。






三亚洲彩票平台、央地关系视角下我国地方金融监管现状的反思

  (一)立法权分配中的央地关系失衡


  立法是监管的依据,立法权分配是监管分权的基础。从机制来看亚洲彩票平台,目前立法权分配主要依据中央颁布的分散亚洲彩票平台、随机的公共政策和规范性文件。从内容来看,其核心在于明确地方金融监管职责、督促地方设置监管实体及补充监管规则。


  按照时间顺序,典型的公共政策和规范性文件如:2005年《典当管理办法》要求省级和设区的市级商务主管部门对辖区内典当行履行登记管理与日常检查职责亚洲彩票平台亚洲彩票平台,2008年《小额贷款公司意见》以省级政府能明确主管部门负责监督管理并承担风险处置责任作为允许试点小额贷款公司的条件,2010年《融资性担保公司管理暂行办法》规定融资性担保公司由省级政府实施属地管理,2011年《关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》规定地方各类交易场所应由省级政府按照属地管理原则负责监管等。一事一议模式体现出中央分权的分散和随机,以及更多出于弥补中央监管之力有不及、强化金融监管覆盖面和威慑力等现实考量而少有分权之统筹协调亚洲彩票平台。其内容也并非为地方金融监管机构确权,而是明确并强化地方的日常监管职责和风险处置义务。


  受前述公共政策及规范性文件所督促亚洲彩票平台,地方开始加快设置金融监管机构并制定监管规则亚洲彩票平台。从2002年上海成立金融服务办公室开始,到2011年底全国31个省级政府均成立了金融办或相应机构亚洲彩票平台,以及若干(地级)市亚洲彩票平台、县级机构。受中央对其定位所限,新设地方监管机构的主要作为是遵循中央监管规则补充相应的地方监管规则并加强执法,也有地方在中央监管规则模糊或缺位之处试水突破。地方金融监管问题日益严峻,中央层面亦加快压实地方金融监管职责,至20193月,全国31个省级地方金融监督管理局均挂牌成立亚洲彩票平台,并陆续在行政管理层面完成三定方案成为地方政府直属机构。截至20213月,山东、河北亚洲彩票平台、四川、天津、上海亚洲彩票平台、内蒙古、广西亚洲彩票平台、江西八省亚洲彩票平台、自治区、直辖市的人大常委会均通过了地方性法规性质的地方金融监督管理条例(山东名为《山东省地方金融条例》,以下简称《山东条例》)。从形式来看,地方金融监管在行政法上的主体资格以及在《立法法》层面的立法权依据均已具备。


  但从实践来看,央地金融监管的立法权分配却处于失衡状态亚洲彩票平台。撇开地方金融监管立法权的依据尚存争议这一老问题不论,现有的立法权分配主要是对中央监管政策及规范性文件的重申。地方无权参与制定地方金融组织的界定亚洲彩票平台亚洲彩票平台、市场准入、业务范围与经营规则等核心内容,监管分权本质上仍属于中央在集权管控难以满足现实需要的情况下要求地方承担监管责任的权宜性安排。地方金融监管在立法位阶上的进步亚洲彩票平台,主要源自为实体化的监管机构寻求监管依据以及整合已有地方监管政策和规范性文件的需要。在发展已成规模、对地方经济具有重要性、中央监管尚未明确限制或禁止的领域,地方规则时有突破和背离中央监管规则(或原则)的实践。比如相比天津、河北、四川三地的金融监督管理条例对中央金融监管的亦步亦趋,《山东条例》有明显不同,其规定的民间融资机构包括民间资本管理公司民间融资登记服务机构。前者的业务范围包括股权投资、债权投资、短期财务性投资、受托资产管理以及开展私募融资业务,已经成为事实上的混业资产管理机构。但《山东条例》及相关规范性文件对民间资本管理公司的监管亚洲彩票平台,却与对小额贷款公司、融资担保公司等地方金融组织的监管基本一致,并缺乏券商亚洲彩票平台、银行、私募基金从事相同业务时的风险控制规则,成为系统性风险的巨大隐患。


  一般领域的附随和特定领域的脱轨,都是央地立法权分配失衡的体现。我国金融领域的立法素有(监管)部门立法替代或主导行政立法和人大立法的传统,上行下效,这种具有强烈建构性的立法主义也传导给了金融监管中的地方。中央的集权管控理念及其实践,与分权亚洲彩票平台、竞争和金融体制改革背景下的地方政府对金融市场及监管的多元诉求日益冲突,地方金融产业规模越大,冲突就越明显,且无法为功利、随机的分权现状所调整。


 ?。ǘ┙鹑诩喙苋ㄔ鸱峙渲械?/span>央地关系失衡


  在金融监管权责分配中亚洲彩票平台,央地失衡主要表现为中央基于集权管控在地方金融组织的业务范围上垄断监管标准制定权但要求地方承担监管(包括维稳)责任,地方基于区域差异和金融产业的实际需要不时突破中央监管规则(或原则)却忽视风险控制,二者叠加形成巨大的系统性风险隐患。


  以地方监管规则最为集中的地方金融组织之一——小额贷款公司为例,《小额贷款公司意见》没有明确界定其业务范围,而是通过法律属性界定、功能描述、融资来源限制等内容规定了基本原则。但放松监管成为许多地方监管规则的常态亚洲彩票平台,甚至出现过度宽松。比如《山东省小额贷款公司(试点)管理办法》(2016,以下简称《山东小额贷款公司办法》)规定在山东境内注册的小额贷款公司的业务范围包括发放小额贷款;开展小企业发展、管理亚洲彩票平台、财务等咨询业务;股权投资;委托贷款;不良资产收购处置亚洲彩票平台亚洲彩票平台;金融产品代理销售。关于不良资产业务亚洲彩票平台,鼓励小额贷款公司探索市场化的不良贷款处置办法,支持通过金融资产交易平台挂牌、资产管理类公司收购、有实力的大股东回购等方式转让不良信贷资产亚洲彩票平台,支持通过债转股、以资抵债和资产证券化等方式消化不良信贷资产。关于融资亚洲彩票平台,鼓励小额贷款公司通过发行优先股、私募债券亚洲彩票平台、资产证券化、资产权益转让等方式,依法合规开展直接融资。支持符合条件的小额贷款公司通过境内外上市或在全国中小企业股份转让系统、区域性股权交易中心挂牌交易等途径,提高融资能力。这显然远远背离了《小额贷款公司意见》确定的基本原则,转而激励小额贷款公司发展为混业金融机构。


  中国金融市场的发展自始就有监管与市场相博弈的特征,监管试图界定市场的边界,市场通过创新不断试探并重构监管的底线。在不发生系统性风险的情况下二者能够形成平衡,反之,监管则启动整治或封杀。这一特征也适用于地方金融监管亚洲彩票平台。理论上也有理由认为《小额贷款公司意见》的监管取向过于保守,故对地方政府放松监管应予理解。原银监会和央行2014年发布的《小额贷款公司管理办法(征求意见稿)》、2020年银保监会和央行颁布的《网络小额贷款业务管理暂行办法(征求意见稿)》、央行2015年发布的《非存款类放贷组织条例》和银保监会2020年发布《关于加强小额贷款公司监督管理的通知》明确认可小额贷款公司的(部分)混业化,据此甚至可以推测这是中央监管规则认可的制度变迁。但市场创新应有风险控制相匹配亚洲彩票平台,否则就会成为系统性风险的源头。就此而言亚洲彩票平台,《小额贷款公司意见》侧重于基础性的贷款业务,设置的风险控制暨监管工具包括资本准入条件有限公司最低500万、股份公司最低1000万且为实缴货币资本亚洲彩票平台,单一股东及其关联方所持股份不超过10%”、资金来源限制、资金使用限制对同一借款人的贷款余额不超过公司资本净额的5%”、公司治理要求完善发起人承诺、各环节业务流程和操作规范、财务会计亚洲彩票平台、信息披露等制度、金融风险控制要求完善资产分类和拨备、充分计提呆账准备金、始终保持资产损失准备充足率在100%以上等,基本援引对银行业金融机构贷款业务的风险控制标准。地方对混业化地方小额贷款公司的风险控制,几乎与此雷同,如《山东小额贷款公司办法》规定:制定各项业务规则和操作流程;建立资产分类和拨备制度亚洲彩票平台,充分计提减值准备金,确保资产损失准备充足率始终保持在100%以上;按照金融企业财务规则和企业会计准则等要求建立健全财务会计制度,定期开展外部审计;完善统计报送亚洲彩票平台、信息披露和提示说明等经营管理制度,以及准入辅导、日常监管、风险防范与处置、监管信息采集和报送、统计分析和监测预警、突发事件报告和处置、分类评级和分类管理等监管措施。这些基于信贷业务的一般性监管规则无疑难以应对混业化的系统性风险隐患亚洲彩票平台。待小额贷款公司因融资和私募而导致问题和事件频发亚洲彩票平台亚洲彩票平台,中央监管机构迅速通过《关于网络借贷信息中介机构转型为小额贷款公司试点的指导意见》颁布“9项禁令恢复集权管控,迫使小额贷款公司回归贷款业务本源。


  小额贷款公司业务范围央地监管规则的现状,否定了地方金融监管权责不对等的抽象论断,中央监管规则往往被地方立法选择性地遵从或规避。虽然中央强调地方的风险处置责任,但在中央事实上不可能对地方金融风险置之不理的客观约束下,地方政府固然有动力强化日常监管,但突破中央规则约束尤其是业务范围限制的动力更加明显。中央监管在地方金融组织业务范围上一贯的垄断性管制,反向激发地方在中央监管标准模糊或缺位之处屡屡突破,罔顾其对市场的风险控制水平和自身的监管能力,从而遗留巨大的系统性风险隐患??杉侍獠⒉辉谟诘胤饺ㄔ鸩欢缘?,而在于央地监管权责分配失衡亚洲彩票平台。


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  问题处置是金融监管的固有构成亚洲彩票平台。实践中亚洲彩票平台,并不是理论或制度上界定为太大而不能倒的金融机构才需要特殊的问题处置机制亚洲彩票平台,地方问题金融组织处置同样具有迫使监管介入的负外部性。


  我国正式金融机构的问题处置规则主要由《商业银行法》《银行业监督管理法》《证券法》和《保险法》等金融基本法律法规所规定亚洲彩票平台亚洲彩票平台,广义上包括整改、托管、接管亚洲彩票平台、重组、解散和处罚等强制措施,以及救助、赔偿、纠纷解决和支持诉讼等配套机制。地方问题金融组织处置的特殊性在于亚洲彩票平台,一是前述法律法规的适用程度有限亚洲彩票平台。地方金融组织问题处置具有行业性、整体性,多因行业整体在合法或合规判断标准缺失或模糊的情况下,自发生长终而失控并引发问题处置,既有的惩罚和消化方法适用性有限。二是央地双方的立场及得失考量不同。对于中央监管而言,问题地方金融组织的负外部性相对单一亚洲彩票平台,问题处置重在以处罚、整改或封杀重塑行业秩序和监管标准。地方政府则更倾向于对具有行业性的问题予以风险区分和组织隔离,在问题处置的同时考虑地方金融产业的稳定亚洲彩票平台。从实践来看亚洲彩票平台,中央监管机构并未重视地方金融组织在问题发生和处置上的特殊性,或者说,问题地方金融组织的行业性迫使中央监管机构更加倾向于集权管控,排斥地方政府的差异化诉求。同时亚洲彩票平台,中央监管规则规定的对问题地方金融组织的处置措施,实际上需要依靠地方监管机构完成。中央对处置标准的集权管控与地方在实际处置中的主动权构成了一对重要的矛盾,也反映出问题地方金融组织处置中的央地失衡。


  以近年来的P2P整治为例,20164月亚洲彩票平台,国务院办公厅和原银监会发布《P2P网络借贷风险专项整治工作实施方案》,要求各省级政府对P2P按照信息中介标准进行整治并在201611月前完成。201712月,P2P网络借贷风险专项整治工作领导小组办公室(以下简称网贷整治办)发布《关于做好P2P网络借贷风险专项整治整改验收工作的通知》,要求各地方按照一家一策亚洲彩票平台、整改验收合格一家、备案一家的标准,在2018630日之前完成P2P的整改验收暨备案登记亚洲彩票平台。20188月,网贷整治办发布《关于开展P2P网络借贷机构合规检查工作的通知》和《网络借贷信息中介机构合规检查问题清单》,分5部分、37类亚洲彩票平台、108条列出了P2P的负面清单标准亚洲彩票平台,并要求于201812月底前完成整治亚洲彩票平台。201812月亚洲彩票平台亚洲彩票平台,网贷整治办发布《关于做好网贷机构分类处置和风险防范工作的意见》亚洲彩票平台,原有的整治转变为坚持以机构退出为主要工作方向,除部分严格合规的在营机构外,其余机构能退尽退,应关尽关,加大整治工作的力度和速度。


  整治不断延期、标准日益苛刻,对行业产生颠覆性的影响。在P2P行业普遍混业化的现实下,强行按照信息中介标准一刀切地要求限期整改,并以事实上的行政许可强制地方执行,实际上属于事后重塑监管标准和行业秩序,并将成本转嫁给行业和地方。在中央以政治动员强力推行和问题P2P危及社会稳定的双重压力下,各地方总体上严格执行了中央的整治政策。但在中央垄断监管和整治标准的前提下亚洲彩票平台,绝大部分在营机构被认定为整改对象亚洲彩票平台,导致整治任务客观上难以完成。整治背景下因平台爆雷、投资者恐慌性挤兑等出现问题的P2P越来越多,投资者救济却因应急整治之所需亚洲彩票平台、先刑(行)后民之惯例等因素而被搁置。一刀切的监管政策不断加码和异化亚洲彩票平台,P2P产业的客观现实被否定、庞大的存量债权债务关系清理缺乏足够的时间和空间亚洲彩票平台、平台与投融双方的信任亚洲彩票平台亚洲彩票平台、预期和信心均受到干扰,客观上加速和恶化了行业问题和?亚洲彩票平台;?。


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  监管是政府的法定职能。实体经济依赖路桥基建等硬公共产品,金融市场也需要以监管制度为代表的软公共产品。但从市场需要来看亚洲彩票平台,金融监管不能局限于行政许可、处罚等而止于外部干预亚洲彩票平台,而应作为市场内生因素提供各类公共产品亚洲彩票平台。对金融市场具有公共产品功能的监管制度主要包括:一是狭义的监管规则,比如确立监管标准、明确行政许可和处罚依据等;二是具有基础设施性质的监管科技,比如网络和信息技术以及保障数据与技术安全的软硬件设施等;三是通用性监管工具亚洲彩票平台,比如信息披露与信息共享亚洲彩票平台、信用征集与信用评价等亚洲彩票平台;四是社会化监管工具,比如以救助产业窝侵薏势逼教?;侵薏势逼教?、壮大产业赔偿能力为核心的产业基金和责任保险等。与其他领域相似,金融监管公共产品供给也需要解决两个问题:一是投入,尤其是存在多个供给主体时如何确定各方投入义务;二是质量亚洲彩票平台,或者说如何通过绩效评价确定和改进供给质量。


  地方金融监管的公共产品供给主要面临两大问题。第一,央地投入义务缺乏合理的界定与分配,尤其是中央投入严重不足亚洲彩票平台。在第一类公共产品即狭义的监管规则上亚洲彩票平台,中央具有垄断地位,地方无法参与。其他类公共产品亚洲彩票平台,中央监管机构缺乏公共产品供给思维,倾向于由地方承担供给义务亚洲彩票平台。这在根本上源自地方金融的外部性对央地双方影响的差异:对于正外部性即金融产业利益,地方是直接的受益者亚洲彩票平台;而对于负外部性,中央需极力避免发生金融问题或?;蚨泄芸氐亩?,导致其在狭义监管规则上倾向于集权垄断亚洲彩票平台,而在其他公共产品上则投入不足。但地方金融事实上具有系统性风险属性,这就导致原本应当由中央统筹投入和运营的公共产品被简单地界定成地方义务,严重削弱了地方金融监管的公共产品供给。比如在P2P整治中,管控型监管规则触目可及,而其他更具公共产品功能的类型化治理政策、产业转型政策、监管科技投入亚洲彩票平台、信用评级、产业救助与赔偿基金亚洲彩票平台、投资者诉讼支持制度等却难觅踪影亚洲彩票平台。无法参与制定监管标准导致地方投入公共产品供给的能力和动力均明显不足亚洲彩票平台,在地方屡屡放松监管的背景下,这一方面抑制了地方综合性监管能力的成长,加剧了中央监管机构对集权管控的依赖;另一方面导致了地方金融产业的脆弱,内生性风险控制能力不足导致易发生行业性问题和?亚洲彩票平台;?亚洲彩票平台亚洲彩票平台,社会化赔偿能力不足易导致行业与监管和投资者对立亚洲彩票平台。


  第二,监管机构尤其是中央监管机构对于监管规则还远远没有形成绩效评价暨试错和纠错思维。对金融产业利益的依赖促使地方放松监管,导致以不发生问题和?;紫哐侵薏势逼教?亚洲彩票平台、以管控和问题处置为核心的中央监管规则对行业现状具有比较强烈且直接的建构性。然而监管毕竟不能取代市场完成资源配置,监管亚洲彩票平台、产业、投融资当事人应是利益共同体。目的不能自动证成手段之正当,规则依靠制定者的政制属性获得形式合法性,但合理性或实质合法性则取决于其实际效果。即使在问题处置或?;Χ灾衅扔谇槭平艏敝匾ü芸?,也应事先设置试错和纠错机制,继而监测规则的实际效果并及时回应和相机处理。忽视监管的公共产品属性,急于求成亚洲彩票平台、惯于一刀切地强制推行管控规则,并在运动式执法的路径依赖下将原本具有应急性且要求类型化实施的产业政策亚洲彩票平台,异化为对整个P2P产业以及相关产业的否定,事实上导致监管本身也成为市场负外部性的重要来源亚洲彩票平台。






四亚洲彩票平台、央地协同治理框架下地方金融监管的法治路径

 ?。ㄒ唬┮?/span>央地协同治理作为地方金融法治建设的基本理念


  以矫正监管中的央地关系失衡为核心完善地方金融的法治建设,应确立央地协同治理的基本理念。


  一是央地协同亚洲彩票平台。改革开放以来的央地分权与地方竞争亚洲彩票平台,逐步孕育出经济与社会治理中的央地协同共识亚洲彩票平台。央地协同是一个实践中形成并发展的现象,而非成文法上的严格界定亚洲彩票平台。所以在《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《立法法》等侧重宏观政制建构而非具体事务性问题解决的实体法层面,往往无法直接找到央地协同、分权和竞争的法律规范依据。相反,在《分税制决定》《2017意见》等更具回应性和具体性的公共政策,以及一行两会针对具体金融监管事务颁布的规范性文件中,能够寻得大量体现央地协同理念的原则亚洲彩票平台、机制及举措,或者是在集权管控引发的后果反思中发现央地协同的必要和路径。央地关系是一个语境化的概念,不能局限于行政法上的纵向管理关系;央地协同也不能曲解为纵向协同,从而人为地给具体事务治理中的央地协同路径制造理论障碍。从实践来看亚洲彩票平台,央地协同的困难并不在于政制或体制,而在于如何在具体的事务治理中整合中央与地方的不同诉求并形成规则亚洲彩票平台。所以关键在于构建协同的实体组织并完善相应的制度安排亚洲彩票平台,在实践中积累央地协同的地方性知识,从而以法治的方式实现央地协同的制度化。


  二是协同治理,从地方金融监管转向地方金融治理亚洲彩票平台。监管与治理虽在理论上时有混用且既有的监管规则亦很少区分,但就理念和路径而言亚洲彩票平台,监管侧重于专门监管机构对市场的管控亚洲彩票平台,如行政许可和处罚;而治理侧重于整体调整,包括行业主管机构和专门监管机构对于产业、组织及行为的综合管理亚洲彩票平台,如监管(狭义)亚洲彩票平台、激励、标准化亚洲彩票平台亚洲彩票平台、纠纷解决、产业救助与投资者救济等。在产业利益事实上构成监管重要行为约束的现实下亚洲彩票平台,现代金融市场对监管具有多元化需求。一方面,要求金融监管具有公共产品供给功能,如在减少信息不对称的层面强化信息披露与信息共享亚洲彩票平台、信用征集与评价等基础设施建设;在解决太大而不能倒的层面强化产业基金、责任保险的构建和投入,壮大产业本身的风险控制能力,避免问题地方金融组织的负外部性殃及社会稳定等。另一方面亚洲彩票平台,要求对监管规则予以绩效评价亚洲彩票平台,构建常规化的试错与纠错机制。金融市场的技术性和复杂性决定了监管规则的试错性亚洲彩票平台,实践是检验及强化规则合理性的路径。这就要求市场对监管规则具有容错的共识,而这种共识能否形成,则取决于监管机构是否设置常规化的绩效评价机制并对不符合市场规律的监管规则及时纠错。如此才能形成市场与监管之间的互信与互动亚洲彩票平台,避免监管成为市场负外部性的来源亚洲彩票平台,达到金融治理的目标。


 ?亚洲彩票平台。ǘ┰?/span>国务院金融稳定发展委员会下设专业委员会作为央地协同治理的实体组织


  只有明确了央地协同治理的实体组织,才能有效促进央地双方的沟通和博弈,整合双方在地方金融监管上的立场和考量,从而改变目前地方金融监管中的央地关系失衡。从强化可行性并节约制度资源的角度来看,应以2017年第5次全国金融工作会议提出并设立的国务院金融稳定发展委员会(以下简称国家金融委员会)作为央地协同治理的实体组织。国家金融委员会的法定职能也符合该定位的要求,但不能仅强化对金融管理部门和地方政府进行业务监督和履职问责,更应凸显统筹金融改革发展与监管”“统筹协调金融监管重大事项”“协调金融政策与相关财政政策、产业政策等协同治理层面的职能。从组织架构来看,目前国家金融委员会的主任、副主任和成员均为国务院和中央监管机构的代表,需要增补地方力量以胜任央地协同治理?亚洲彩票平台亚洲彩票平台?悸堑焦医鹑谖被岬暮旯凼粜砸约暗胤浇鹑诩喙芑故恐诙?,建议借鉴全国人大常委会下设专业委员会的模式,在国家金融委员会下设地方金融监管委员会,主任由国家金融委员会主任兼任,两位副主任从中央监管机构代表和地方监管机构代表中分别产生,成员为一行两会的代表(如部门副职或其他代表)及31个省级地方金融监管机构的负责人。地方金融监管委员会通过召开会议的方式行使具体职能,包括定期会议和临时会议,临时会议由主任或副主任召集。


  以央地协同治理的实践需要为标准,地方金融监管委员会的主要职能应包括:(1)制定地方金融监管的公共政策,对央地监管规则进行合理性审查并及时清理亚洲彩票平台。首先,强化应有的立法职能亚洲彩票平台。从法定职能设置及便利监管实践来看亚洲彩票平台,地方金融组织的具体监管规则仍应由央地监管机构颁布,但对具体监管规则具有导向和依据作用的公共政策,应由地方金融监管委员会制定并以国家金融委员会的名义颁布,以此改变目前地方仅能在部分公共政策的征求意见环节提出建议亚洲彩票平台,却无法实质性参与公共政策制定的局面。其次,加强对央地监管规则的合理性审查亚洲彩票平台。地方金融监管实体机构确立并有了地方性法规作为形式依据后,地方监管规则势必增加并扩大已显庞杂的央地监管规则体系,从而加剧已有的央地监管规则冲突。在部分中央监管规则本身有待完善的情况下,对此不宜武断地认定为下位法违反上位法,而应从强化央地规则的合理性入手整合央地监管的不同立场及考量。应借鉴国家发改委等2017年颁布的《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》构建金融监管合理性审查制度,由地方金融监管委员会对央地监管规则进行前置性合理性审查。未进行或未通过合理性审查的亚洲彩票平台,不予颁布;发现已经实施的监管规则不合理的,应要求监管机构纠正。具体审查标准和审查范围亚洲彩票平台,由地方金融监管委员会制定并相机调整亚洲彩票平台。比如对于《山东条例》中关于民间融资机构的规定,以及地方小额贷款公司监管规则中不符合相应业务风险控制要求的规定,应由地方金融监管委员会通过合理性审查要求相应监管机构予以纠正,或要求其向地方人大常委会提出修改建议亚洲彩票平台。最后,推动监管规则的清理工作。从实践来看,无论中央还是地方,金融监管都习惯于新法代替旧法而疏于对既有公共政策及监管规则的清理亚洲彩票平台,央地之间、地方之间乃至同一监管机构制定的监管规则之间时有冲突、混乱和模糊亚洲彩票平台,破坏市场对监管的预期亚洲彩票平台、损害监管规则的公信力,地方金融监管委员会应加强对公共政策及监管规则的清理及相应的解释说明工作。(2)实施监管规则的绩效评价和纠错亚洲彩票平台。对央地监管机构的监管规则进行绩效评估亚洲彩票平台亚洲彩票平台,必要时应委托国内外专业机构进行独立的第三方评价。对于实践中出现明显错误、对市场产生较大负外部性的监管规则,应参照合理性审查标准和程序向央地监管机构提出修改建议亚洲彩票平台。(3)统筹地方金融监管的公共产品供给和运营。对信息披露亚洲彩票平台、监管信息共享、信用征集、信用评价、投融资纠纷解决、产业基金、责任保险等重要公共产品的投入义务尤其是中央投入义务进行界定亚洲彩票平台,运营环节在可能的情况下应更多采取政府采购或PPP的形式以提高效率。(4)监管纠纷解决。对于央地监管机构之间亚洲彩票平台、各地方监管机构之间的冲突,地方金融监管委员会负有调解和处理职责亚洲彩票平台,无法调解和处理或监管机构对调处结果不服的,提请国家金融委员会决定亚洲彩票平台。


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  1.地方金融组织的界定


  《2017意见》规定的“7+4”只是基于当下监管现实需要的不完全列举且并无严格依据亚洲彩票平台,实践中地方金融组织类型多样、业务时有交叉或混同,不能以“7+4”直接作为地方金融组织及行为合法性的判断标准。原则上亚洲彩票平台,只要不违反现行法律法规的强制性和禁止性规定亚洲彩票平台,都不应直接认定为违法组织及行为。与现行央地监管规则不符的亚洲彩票平台,也应视情况分别处理。此外亚洲彩票平台,界定地方金融组织并不意味着监管职能完全转移给地方,而需合理分配央地监管职能及具体监管权责。应利用当前地方金融监管的结构化特征和市场驱动型立法属性,弱化金融监管的集权管控传统。建议由地方金融监管委员会组织制定未来地方金融组织的界定等公共政策和监管规则亚洲彩票平台亚洲彩票平台,为央地金融监管分权改革的制度建设贡献新的经验。


  2.央地监管职能的总体定位


  第一,无论是必要性还是可行性,定位央地监管职能均胜过机械划分央地监管立法权。地方金融组织客观上存在央地监管的竞合亚洲彩票平台,以此为基础既符合我国央地关系在政制、组织和法律构造上的现状,也符合地方金融组织监管的现实亚洲彩票平台。相比在《宪法》《立法法》《地方人大和政府组织法》等层面对地方监管权进行繁琐的理论破立和条文修订,以央地协同治理为理念完善具体的制度设计更具可行性和实际意义。第二,职能定位应以概括授权而非泾渭分明为原则。不能以行政许可或处罚中的权力清单模式来定义金融监管,并试图在央地监管职能之间构建泾渭分明的界限亚洲彩票平台。无论立法者多么英明、法律如何详尽细密,也不可能对错综复杂千变万化的社会现象作出准确无遗、长期稳定适用的规定。金融监管职能的综合性和地方金融组织监管的央地竞合决定了,央地监管职能的划分应以概括授权为原则亚洲彩票平台,凡符合概括授权的职能要求的,央地监管机构均应作为,出现模糊或冲突的提请地方金融监管委员会协调亚洲彩票平台。第三亚洲彩票平台,建议借助我国近年来金融监管体制改革已经形成的目标监管(包括宏观审慎监管亚洲彩票平台、微观审慎监管)与机构(及行为)监管的区分方法,中央监管机构负责目标监管规则的制定及实施亚洲彩票平台,核心是监管标准制定和公共产品供给,包括业务范围及相应的风险控制和监测标准亚洲彩票平台、信息披露标准亚洲彩票平台、信用征集与信用评估标准、问题组织处置标准、产业基金和责任保险的建设和运营等。地方监管机构负责机构监管规则的制定及实施亚洲彩票平台,参与监管标准制定和公共产品供给,包括根据前述监管标准制定相应的监管细则,实施备案或登记并对公司治理、经营管理等事项予以日常监管,便利投融资纠纷解决和追究违法责任等。具体监管规则的颁布应遵循地方金融委员会的合理性审查制度。


  3.具体监管权责的分配:以业务范围监管为例


  业务范围事关地方金融组织的权利能力,作为目标监管的核心具有底线监管的意义亚洲彩票平台。从实践来看亚洲彩票平台,中央监管机构对产业现实和区域差异欠缺考虑而习惯于一刀切亚洲彩票平台,地方则在促进产业利益和忌惮放松监管的后果之间摇摆和试探。地方金融组织的业务范围问题不仅对市场和投资者的负外部性最大,也是造成中央整体集权管控与地方局部放松监管矛盾的核心。


  在程序上,中央监管机关拟定地方金融组织的业务范围监管标准后,应提请地方金融监管委员会予以合理性审查亚洲彩票平台,从而在程序上保障监管标准能够整合央地监管诉求亚洲彩票平台。地方金融监管委员会还应组织监管标准实施后的绩效评估及修订工作。


  在实体上,建议基于功能监管的方法将地方金融组织的业务总体划分为基础业务和资产管理业务。前者如区域性股权市场、地方交易所、农村资金互助社、典当行亚洲彩票平台、商业保理公司亚洲彩票平台亚洲彩票平台、融资租赁公司、融资担保公司亚洲彩票平台、社会众筹机构相应的典当亚洲彩票平台、租赁和担保等主营业务,以及小额贷款公司发放贷款、地方资产管理公司收购不良资产,地方融资平台投融资等,后者如小额贷款公司亚洲彩票平台、以私募基金管理人出现的泛化意义上的地方投资公司和地方资产管理公司等,为了自身融资或开展业务向投资者发行的各类债权性和股权性资产管理产品?;±嘁滴竦难氲丶喙芄嬖蚓哑氡盖疑儆姓檠侵薏势逼教?,但资产管理业务的监管则存在比较严重的央地失衡,也是地方金融违法犯罪案件及问题金融组织爆发的主要源头亚洲彩票平台。这与证监会2014年颁布的《私募投资基金监督管理暂行办法》(以下简称《私募暂行办法》)对私募投资基金(非金融机构发行资产管理产品)的放松监管有密切关系亚洲彩票平台。设立私募基金管理机构和发行私募基金不设行政审批,允许各类发行主体在依法合规的基础上,向累计不超过法律规定数量的投资者发行私募基金亚洲彩票平台,由基金业协会备案登记而非行政许可,催生了巨量地方投资公司和资产管理公司,并刺激小额贷款公司和P2P等大规模发展资产管理业务。在《私募暂行办法》规定的合格投资者制度亚洲彩票平台、资金募集和投资运作规则等风险控制措施尚缺乏市场约束和监管保障的情况下亚洲彩票平台,对私募基金的放松监管客观上成为了资管乱象的导火索亚洲彩票平台。从解决问题的角度来看亚洲彩票平台,在微观层面,应以适度从严的标准修改《私募暂行办法》,完善包括资本、股权亚洲彩票平台、公司治理及风险控制等市场准入要求、改协会登记备案为行政许可,强化对合格投资者、信息披露和信用评级等制度的实施及监管。在宏观层面,应突破集权管控传统下列举正负清单的桎梏,疏堵并举,以功能主义、类型化和风险控制作为制定地方金融组织业务范围监管标准的基本方法。功能主义即以业务功能而非机构类型为基础,采取穿透式监管,凡具有资产管理功能的业务,一体适用金融机构资产管理业务的监管规则。类型化即允许地方金融组织开展基础业务和资产管理业务即混业化,但对不同的业务类型匹配相应的监管标准。风险控制的核心是细化资产管理业务监管的各项技术性规则,尤其是信息披露和信用征集及评价。


  (四)以监管与产业利益、消费者权益的平衡为核心完善问题地方金融组织处置


  “常规状态下默许放松监管辅以特殊状态下运动式问题处置的中央监管规则具有客观性,也可以理解为中央的一种博弈策略。但这种模式对解决问题金融组织的直接效果实际有限,而其引发的颠覆现有交易习惯亚洲彩票平台、干扰市场对监管的预期等负外部性则要大得多。问题处置是金融市场的内在组成部分,也是重要的公共产品,整治模式导致央地监管机构均出现供给缺失。不能因个案问题而否决整个交易体制,问题金融组织是市场和监管等各种因素综合影响的结果,问题金融组织处置也是反思监管规则合理性的契机。


  一方面,应促进问题处置与地方金融产业利益的平衡。首先,应对中央的监管标准制定权予以约束亚洲彩票平台。地方政府对于出现问题金融组织确有责任,尤其是在风险控制能力缺失或不足的情况下放松监管,以及有效且及时的属地监管缺位。但这也与地方长期以来无法参与制定监管标准密切相关亚洲彩票平台,所以应由地方金融监管委员会组织央地监管机构通过沟通和协商程序生成处置规则。其次,在实体规则中融入产业考量亚洲彩票平台。应在问题处置中发掘稳定和增进产业利益的可能性,通过监管创新给市场以空间和预期,从而促进市场机制本身对问题处置的功能。比如即使坚持P2P整治规则的合理性,也应当承认整治本身不是目的,监管不能代替市场组织供求,行业稳定才有利于包括监管在内的社会整体利益亚洲彩票平台。P2P混业经营多年,行业和大部分企业具备一定的风险控制能力,合理的方法是类型化、分步骤处置亚洲彩票平台,为行业在信息中介之外的业务转型塑造空间和时间亚洲彩票平台,急于求成导致监管不但迟迟未竞其功,反而激化市场矛盾。至20191128日,网贷整治办才发布《关于网络借贷信息中介机构转型为小额贷款公司试点的指导意见》,为P2P转型为小额贷款公司打开制度空间。倘若疏堵并重策略在整治开始就能推进并开辟更多转型方向,P2P整治的效果应远胜于当下亚洲彩票平台,监管引发的负外部性也会更小。


  另一方面亚洲彩票平台,应促进问题处置与投资者权益?亚洲彩票平台;さ钠胶?。问题处置的进度安排、对问题金融组织的行政许可与处罚等机构及其行为监管,均应授权地方监管机构因地因时制宜解决亚洲彩票平台,以发挥其属地优势。中央监管机构应侧重投资者权益救济即损害赔偿。投资者赔偿的群体性往往导致问题金融组织无力应对,先的制度习惯亚洲彩票平台、投资者举证能力较弱等问题进一步导致投资者权益救济素来困境重重。金融市场战胜问题与?;?,最根本的依靠是投资者信心,而不是监管机构将问题金融组织出清,这就要求构建社会化赔偿机制亚洲彩票平台,以维持投资者及产业稳定。中央监管机构对此应组织产业风险基金和违约责任保险亚洲彩票平台,壮大对投资者的社会化赔偿能力。借鉴我国证券投资者?;せ?、保险保障基金的筹集与运营规则亚洲彩票平台,地方金融产业风险基金的构成和运作原理是:以行业为单位,责令地方金融组织从自有资本、交易佣金以及税后利润中提取一定比例的资金设立经营者风险基金,行业协会和央地监管机构各自从会费和罚没收入中提取一定比例的资金设立相应的行业风险基金和政府风险基金亚洲彩票平台,在问题处置环节向投资者垫付,事后向问题金融组织追偿。按照分散和经营风险的思路,上述三种风险基金可以由行业协会统一管理亚洲彩票平台、第三方存管并委托保险资产管理公司等专业机构进行资产管理,以实现基金的增值保值。违约责任保险的构成和运作原理是:要求地方金融组织在发行特定产品时为投资者购买违约责任保险,因其或第三方违约而导致投资者有符合保险规定的赔偿请求时亚洲彩票平台,由保险公司根据保险合同向投资者赔付。保费主要由地方金融组织出资,监管机构和行业协会予以补贴亚洲彩票平台,同时也鼓励行业协会为协会内地方金融组织购买行业性违约责任保险。同时,鼓励保险公司根据投保人即地方金融组织不同的业务类型、风险控制绩效等设置差异化的保费和保额,监管机构实施差异化补贴亚洲彩票平台。产业风险基金也可用于对问题地方金融组织的救助。央地监管机构在产业风险基金中的出资和违约责任保险中的补贴比例,建议采取50%50%的方法(或中央较多)。各地方之间的投入比例,由地方金融监管委员会根据各地金融市场规模及其监管绩效等因素进行统筹协调和动态调整。


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  信息和信用监管可分为信息披露监管、监管信息共享、信用征集和信用评价四个方面亚洲彩票平台。


  信息披露是我国金融监管的核心工具,地方金融组织的央地监管规则也已经设置了比较明确的实体与程序规定。需要解决的问题是:第一,细化信息披露标准。地方金融组织类型多样、行业差异性大,应在中央监管层面出台分行业的信息披露指引,避免地方监管标准差异干扰市场预期。20178月原银监会颁布的《网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引》是很好的范例,地方金融监管委员会应加快组织制定行业性信息披露指引亚洲彩票平台,并要求各行业协会参与。第二,强化对信息披露的监管。对地方金融组织信息披露义务的监管应由地方监管机构完成,但不能依赖大多具有随机性和滞后性的行政检查。中央监管机构应在监管科技方面加大投入,利用数据和信息手段提升监管能力。此外应促进金融监管规则的私人实施,采取奖励、支持诉讼等方式激励投资者对违反信息披露义务的地方金融组织提起民事诉讼。


  监管信息共享包括监管规则本身和监管规则实施结果两个方面。前者的任务包括信息公开和规则清理,地方金融监管委员会应督促和指导央地监管机构完成各行业地方金融组织监管规则的公开和清理工作,并统筹协调央地之间、各地方之间的互联互通。后者主要反映监管规则对地方金融组织的影响亚洲彩票平台,包括经营许可、资产负债、业务情况亚洲彩票平台、组织及主要负责人被追究法律责任等信息,主要依靠监管机构的信息公示完成。地方金融监管委员会应组织统一的地方金融监管信息共享平台建设,充分、及时亚洲彩票平台、便捷地公示前述两类信息。


  关于对地方金融组织的信用征集和信用评价,以《政府信息公开条例》(2007)和《企业信息公示暂行条例》(2014)为依据亚洲彩票平台,我国已经形成了一系列的官方信用信息平台亚洲彩票平台。市场监管总局的国家企业信用信息公示系统发挥基础作用,最高人民法院的失信被执行人名单、税务总局的重大税收违法案件当事人名单等提供分领域的信用信息,主要是特定领域的负面信用评价。国家发改委与央行指导国家信用信息中心建设的信用中国官网也一直在推进各平台的互联互通。就此而言,再建设具体的地方金融组织信用信息平台意义不大。2013年《征信业管理条例》颁布以后,市场化的征信公司大规模参与监管信息的开发和应用。有征信功能的电子商务企业以及天眼查”“企查查等专业征信企业基于监管机构和企业公开发布的信息为公众提供标准化亚洲彩票平台、类型化的信用信息产品,促进了监管信息共享和信用监管的多元供给亚洲彩票平台。各省级地方金融监管机构应当严格履行自身的信息公示义务、鼓励社会征信企业的发展亚洲彩票平台,并对地方金融机构违反信息公示义务的行为予以处罚。


  但对于投资者而言亚洲彩票平台,地方金融组织的信用信息分散且琐碎,需要通过信用评级形成标准化的信用评价产品。我国金融市场主体及产品的信用评级早已有之,既有央行等官方组织的信用评级,也有金融机构自主进行的委托评级。就地方金融组织而言,也有企业自主进行的委托评级和省级监管机构组织或直接实施的评级。20191126日,央行亚洲彩票平台、国家发改委、财政部亚洲彩票平台、证监会共同颁布《信用评级业管理暂行办法》(以下简称《评级办法》),规定信用评级机构对影响经济主体或者债务融资工具的信用风险因素进行分析,旨在实现信用评级市场的统一规划与监管,并强化信用评级的独立性和市场化。从适用性来看,地方金融组织的主体评级可以适用《评级办法》,但《评级办法》规定的产品信用评级目前只包括债务融资工具即贷款,地方政府债券亚洲彩票平台、金融债券、非金融企业债务融资工具、企业债券、公司债券等债券,资产支持证券等结构化融资产品,其他债务类融资产品。虽然资产支持证券等结构化融资产品可以扩大解释为包括地方金融组织发行的股权投资性的资管、理财和私募产品,但股权性投资产品强调的是地方金融组织的兑付能力而非债务性融资工具中的偿还能力和偿还意愿。这个问题需要在未来的实际操作中予以明确。此外,《评级办法》强调由市场而非政府对地方金融组织及其产品进行信用评级体现出监管的进步,然而法律依据和实体组织诚然不可或缺,成熟的监管和市场却不可能一蹴而就。与地方金融产业本身相似,我国的征信和信用评价产业刚刚走上规范发展的道路,却已然面临着高标准、大规模且迫切的需求?亚洲彩票平台!镀兰栋旆ā飞形淳咛迳婕暗粲诘蔽裰钡氖孪畎ǎ旱谝?,明确信用评级的强制效力,将第三方出具的信用评价报告纳入地方金融组织及其产品的准入资格要求。第二,确立信用评级标准?!镀兰栋旆ā饭娑ㄑ胄形幸抵鞴懿棵?亚洲彩票平台,国家发改委、财政部亚洲彩票平台、证监会为业务管理部门亚洲彩票平台。建议将银保监会纳入业务管理部门,由地方金融监管委员会组织央行和银保监会分行业制定地方金融组织及产品的信用评级标准和操作指引。第三,促进信用评级市场化亚洲彩票平台。信用评级机构不得与行政机关及其下属机构存在关联。第四,强化违法行为的民事赔偿责任。因地方金融组织的违法行为造成投资者损失,受托评级机构有过错的,应承担相应的赔偿责任。






结 语

  法律的生命不是逻辑,而是经验,应当在实践中获得并强化自己的合理性亚洲彩票平台。相对而言亚洲彩票平台,与以总结和表达交易习惯为核心的私法不同,金融监管法律规范具有突出的建构性亚洲彩票平台。而且与私法规则伴有大量司法判例予以测度不同,金融监管规则的绩效评价主要来自金融市场在监管规则下的整体反应,往往具有模糊性和滞后性。建构性强而评价机制的及时性与具体性弱,决定了金融监管法律规范的合理性高度依赖监管机构的主动和智慧亚洲彩票平台。此外,就法律规范本身而言,庞杂的既有规则体系是金融监管的实施依据,但也构成了改革的负担。综上,金融监管改革唯有在体制与机制等顶层设计层面取得突破亚洲彩票平台,才能有效去除传统监管之沉疴。金融治理是国家治理的缩影,地方金融是金融市场体系中的核心部分亚洲彩票平台。从央地关系的角度研究地方金融治理,在顶层设计层面完善地方金融监管的公共产品供给,才能从根本上有效提升金融治理以及国家治理的水平亚洲彩票平台。







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